Lotufo Engenharia receberá adiantamento de R$ 120 milhões para BRT com aval do TCE-MT

A decisão se baseia em um caso anterior, da Mesa Técnica nº 3/2023, referente ao Hospital Universitário Júlio Muller, no qual o TCE autorizou pagamento antecipado para equipamentos hospitalares de alto custo.

O que diz a lei

A Lei 14.133/2021, que rege as licitações públicas no Brasil, estabelece em seu artigo 145 que “é vedada a realização de pagamento antes da execução do objeto ou etapa do cronograma físico, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei”.

As exceções são taxativas e específicas: pagamento de parcelas de contratos de prestação de serviços contínuos, aquisição de passagens e diárias, entre outras situações pontuais. Obras de infraestrutura com pagamento antecipado para insumos customizados não constam dessa lista.

O TCE invocou o artigo 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que trata do “consequencialismo jurídico” e pede ponderação das consequências práticas das decisões.

A reportagem entrou em contato com a Sinfra, porém sem retorno. O espaço segue aberto para manifestação.

JULGAMENTO SINGULAR N° 946/PRES/SR/2025

PROCESSO Nº 211.894-7/2025

PRINCIPAL SECRETARIA DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA

ASSUNTO REQUERIMENTO

RELATOR CONSELHEIRO PRESIDENTE SÉRGIO RICARDO DE ALMEIDA

Trata-se de requerimento formulado pela Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística – SINFRA/MT, no âmbito do contrato decorrente da Dispensa Eletrônica nº 009/2025, por meio do qual se busca a apreciação da possibilidade de antecipação de pagamento para itens industrializados fabricados sob encomenda, necessários à implantação das Estações do sistema BRT nos municípios de Cuiabá e Várzea Grande.

A Secretaria informa que o processo se encontra em fase de conclusão e que determinados insumos essenciais à execução das Estações possuem alto grau de customização e complexidade técnica, sendo produzidos exclusivamente sob demanda.

Por essa razão, fornecedores usualmente exigem pagamento antecipado para dar início à fabricação, o que, segundo a SINFRA, condiciona diretamente o cumprimento do cronograma físico-financeiro da obra. Entre os itens identificados como críticos, sujeitos a tal prática mercadológica, estão estruturas metálicas e aço, portas mecanizadas, sistemas de climatização, vidros especiais e catracas.

Ocorre que a minuta contratual aplicável ao certame contém cláusula que veda genericamente o pagamento antecipado. Conforme exposto pela SINFRA/MT, a aplicação literal dessa vedação tenderia a inviabilizar a própria execução contratual, uma vez que os fornecedores não iniciariam a produção dos insumos sem o adiantamento financeiro, criando um potencial gargalo capaz de comprometer a continuidade da obra.

Diante desse cenário, a Secretaria consulta este Tribunal de Contas sobre a possibilidade de autorizar o pagamento antecipado dos itens críticos já identificados e, adicionalmente, sobre a viabilidade de se admitir cláusula contratual aberta que permita estender a medida a outros insumos fabricados sob encomenda, desde que devidamente justificada a exigência de mercado.

Para embasar a solicitação, a SINFRA/MT invoca o precedente firmado pela Mesa Técnica n° 3/2023, referente ao Hospital Universitário Júlio Muller (Processo nº 51.007-6/2023), no qual se reconheceu a admissibilidade excepcional de pagamento antecipado para equipamentos de alto custo e longo prazo de fabricação, cuja produção também dependia de adiantamento financeiro. No referido precedente, houve o reconhecimento de que a ausência de previsão contratual específica comprometia o equilíbrio econômico-financeiro e a própria conclusão da obra, motivo pelo qual se admitiu a antecipação de pagamento mediante alterações contratuais e imposição de garantias rigorosas destinadas à proteção do erário.

Mediante a Manifestação Técnica n° 112/2025/SNjur, a Secretaria de Normas, Jurisprudência e Consensualismo (SNJur) destaca que o precedente do HUJM não generalizou a possibilidade de pagamento antecipado, mas o admitiu como solução excepcional, fundada na demonstração cumulativa de: prática usual de mercado que exige adiantamento, elevado valor e customização dos insumos, prazos significativos de fabricação e risco concreto de desequilíbrio financeiro ou atraso da obra caso a Administração não adotasse mecanismo de antecipação.

A análise técnica aponta que o caso relativo às Estações do BRT apresenta forte aderência fática às circunstâncias que motivaram a solução construída na Mesa Técnica do HUJM, considerando a natureza dos itens, sua fabricação sob encomenda e a exigência de pagamento antecipado pelos fornecedores, bem como o potencial impacto dessa condição no cronograma físico-financeiro contratual.

Nesse sentido, a SNJur entende que a aplicação analógica do precedente é, em tese, juridicamente possível, desde que a decisão do gestor seja devidamente motivada, com demonstração clara dos fundamentos fáticos e jurídicos que justifiquem a excepcionalidade, nos termos do art. 20 da LINDB, e que a medida seja limitada apenas aos insumos que preencham cumulativamente os requisitos identificados. Sugere, ainda, que sejam reproduzidas as garantias previstas no precedente e que a Administração esteja respaldada por pareceres técnicos e jurídicos que atestem a aderência entre os casos.

Por fim, a unidade técnica registra a necessidade de monitoramento específico pelo Tribunal de Contas quanto à execução contratual que venha a adotar a antecipação de pagamento, a fim de verificar se as condições que justificaram a medida se confirmam na prática, se as garantias foram implementadas de maneira adequada e se os resultados esperados — tanto em relação ao cumprimento do cronograma quanto à proteção do erário — foram efetivamente alcançados.

Remetidos os autos ao Ministério Público de Contas, o órgão ministerial exarou o Parecer n° 4.919/2025, pelo qual, em em sintonia com a SNJur, manifestou-se pela possibilidade de aplicação excepcional do precedente do HUJM ao contrato decorrente da Dispensa Eletrônica nº 009/2025, desde que cumpridos os requisitos para pagamento antecipado e adotadas as medidas de mitigação de risco e proteção ao erário, nos termos do art. 145 da Lei nº 14.133/2021.

É o relatório.

Decido.

A questão submetida à apreciação deste Tribunal reside em saber se, em caráter excepcional, é juridicamente admissível autorizar a antecipação de pagamento em contrato de obras e serviços de engenharia, para itens industrializados sob encomenda, em contexto no qual a prática usual de mercado condiciona o início da fabricação ao adiantamento de valores, e no qual a negativa dessa condição possa comprometer o cronograma físico-financeiro e a própria conclusão do empreendimento.

Consoante apurado na Manifestação Técnica da SNJur, a solução já construída por esta Corte na Mesa Técnica 05/2023, referente ao Hospital Universitário Júlio Muller (Processo nº 51.007-6/2023), estabeleceu parâmetros claros para a excepcionalidade do pagamento antecipado, ao reconhecer sua possibilidade quando presentes, cumulativamente: itens industrializados sob encomenda, de alto valor unitário; prazos extensos de fabricação; prática consolidada de mercado quanto à exigência de pagamento antecipado; e risco concreto de desequilíbrio econômico-financeiro e atraso relevante na entrega da obra caso mantido o modelo ordinário de pagamento apenas após a entrega.

Nesse precedente, aprovou-se a alteração contratual (Termo Aditivo) para admitir a antecipação de pagamento, desde que condicionada à adoção de garantias robustas, dentre as quais se destacam: seguro-garantia compatível com o valor antecipado; aplicação de desconto financeiro sobre a parcela adiantada, com utilização de índice oficial de referência (como a taxa SELIC); obrigação de devolução, com atualização, dos valores antecipados em caso de inexecução; eventual segregação de fontes de recursos; e reforço das atribuições da equipe de fiscalização para aferir, com rigor, os marcos de fabricação e entrega.

No caso ora em exame, os elementos trazidos pela SINFRA/MT e reproduzidos na Manifestação Técnica da SNJur, bem como no parecer ministerial, indicam que as Estações do BRT dependem de insumos sob medida, de alta complexidade e custo significativo, para os quais os fornecedores exigem, como condição de produção, o pagamento antecipado, com reflexo direto na viabilidade do cronograma físico-financeiro.

Tais características revelam elevado grau de similaridade fática com o contexto do HUJM, especialmente quanto à natureza dos bens, ao modelo de produção sob encomenda e ao risco concreto de desequilíbrio contratual e atraso na execução caso mantida a vedação absoluta ao adiantamento.

Não se está, portanto, diante de tentativa de generalização indiscriminada do pagamento antecipado, mas de sua utilização como instrumento pontual e excepcional, em cenário específico em que a realidade do mercado e a estrutura econômica do contrato recomendam tratamento diferenciado, sob pena de se inviabilizar a realização do interesse público subjacente – qual seja, a implantação tempestiva e adequada do corredor de transporte BRT.

Nessa linha, a própria Manifestação Técnica ressalta que a eventual adoção, pela SINFRA/MT, do modelo de antecipação deve ser amparada em decisão fundamentada do gestor, que demonstre: a aderência entre o caso concreto e o precedente do HUJM; o elevado valor e a customização dos equipamentos; os prazos de fabricação; a exigência efetiva de adiantamento pelos fornecedores; e o impacto dessa condição sobre o cronograma físico-financeiro da obra.

Ressalta-se que essa motivação deve observar o art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB, que impõe a explicitação das consequências práticas da decisão e a demonstração de necessidade e adequação da medida adotada, no que se convencionou chamar de “consequencialismo jurídico”:

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.

À luz desses elementos, verifica-se que a aplicação analógica do precedente da Mesa Técnica do HUJM ao caso das Estações do BRT não configura afronta aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência; ao contrário, mostra-se compatível com a busca de soluções administrativas proporcionais e fundamentadas, capazes de conciliar a observância das normas de contratação pública com a realidade do mercado e com a necessidade de assegurar a efetiva entrega da obra, em conformidade com as diretrizes da LINDB.

Por outro lado, a própria excepcionalidade da medida recomenda que este Tribunal de Contas estabeleça mecanismo de monitoramento específico, voltado a acompanhar a execução do contrato que venha a adotar pagamento antecipado com base no precedente HUJM, a fim de verificar se as condições justificadoras da antecipação se confirmaram, as garantias contratuais foram efetivamente implementadas e observadas e os resultados esperados em termos de tempestividade, economicidade e proteção ao erário foram atingidos.

 Diante desse quadro, reputo presentes os pressupostos para acolher o requerimento da SINFRA/MT, fixando, contudo, condições e balizas para a atuação administrativa, de modo a preservar o caráter excepcional da medida e a segurança jurídica dos atos praticados.

Ante o exposto, em consonância com o Parecer n° 4.919/2025 do Ministério Público de Contas, ACOLHO o requerimento formulado pela Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística – SINFRA/MT e DECIDO:

 1) Autorizar a possibilidade de pagamento antecipado de itens industrializados sob encomenda, de alto valor e longa duração de fabricação, no âmbito do contrato decorrente da Dispensa Eletrônica nº 009/2025, relativo às Estações do sistema BRT em Cuiabá e Várzea Grande, em caráter excepcional, desde que: se trate de insumos que preencham cumulativamente os seguintes requisitos: produção sob encomenda, com elevado grau de customização; alto valor unitário; prazos significativos de fabricação; prática usual de mercado de exigir pagamento antecipado como condição para a produção; risco concreto de desequilíbrio econômico-financeiro e de atraso relevante na execução contratual caso o pagamento seja integralmente postergado para a entrega; a decisão administrativa que autorizar a antecipação seja expressamente motivada, em ato específico do gestor, com observância do art. 20 da LINDB, demonstrando a aderência do caso concreto ao precedente da Mesa Técnica do Hospital Universitário Júlio Muller (Processo nº 51.007-6/2023) e explicitando as consequências práticas da medida;

sejam adotadas, no mínimo, as seguintes garantias contratuais, inspiradas no precedente HUJM: apresentação de seguro-garantia no valor da parcela antecipada; aplicação de desconto financeiro sobre o montante adiantado, com base em índice oficial (como a taxa SELIC ou outro que venha a ser definido pela Administração); previsão de devolução dos valores antecipados, devidamente atualizados, em caso de inexecução do objeto, sem prejuízo das demais sanções cabíveis; reforço das atribuições da fiscalização contratual, para acompanhar, de forma rigorosa, a fabricação, entrega e instalação dos equipamentos; quando cabível, segregação de fontes de recursos, nos termos a serem definidos nos instrumentos contratuais; a adoção do pagamento antecipado esteja respaldada em pareceres técnicos e jurídicos que atestem a presença das condições fáticas e jurídicas acima delineadas.

Autorizar que, além dos itens críticos já elencados pela SINFRA/MT (estruturas metálicas e aço, portas mecanizadas, sistemas de climatização, vidros especiais e catracas), seja incluída, no contrato, cláusula de extensão que permita, mediante justificativa técnica individualizada e observância das condições desta decisão, a antecipação de pagamento para outros insumos industrializados sob encomenda que se enquadrem na mesma lógica mercadológica e fática;

Determinar que a SINFRA/MT promova, se necessário, a adequação das cláusulas contratuais pertinentes, por meio de termo aditivo ou instrumento equivalente, para contemplar tais medidas;

Determinar às unidades técnicas competentes deste Tribunal que realizem monitoramento específico da execução do contrato em referência, com foco na aplicação do precedente HUJM e das condições aqui estabelecidas, avaliando: a efetiva ocorrência das condições que justificaram a antecipação; a implementação e a eficácia das garantias contratuais; os reflexos da medida na tempestividade e economicidade da obra; eventual necessidade de aperfeiçoamento de orientações futuras sobre o tema.

Por fim, cumpre ressaltar que o pagamento antecipado ora admitido não configura regra geral para contratações públicas deste Estado, mantendo-se sua natureza excepcional e condicionada às circunstâncias estritas delineadas nesta decisão e no precedente da Mesa Técnica n° 3/2023 do Hospital Universitário Júlio Muller (Processo n° 51.007-6/2023).

Publique-se.